Regularización de inmuebles: vías administrativas y judicial

La regularización de inmuebles reúne las herramientas que permiten ordenar la situación jurídica de una propiedad cuando la escrituración tradicional no es posible. La mayoría son vías administrativas —regularización dominial, usucapión administrativa, vacancia y escrituración social—, a las que se suma la clásica usucapión judicial. Es el panorama que presentamos en una entrada anterior; acá lo recorremos vía por vía, de forma sintética, para ver cuándo conviene cada camino.

La regularización dominial

Ámbito normativo. La Ley 24.374 (1994) instauró lo que se ha dado en llamar «regularización de dominio», estableciendo una vía administrativa que posibilita la titulación de un inmueble solo con destino a vivienda familiar.

Mucho se ha escrito sobre esta herramienta, pero en su mayoría solo desde una perspectiva descriptiva, lo cual por sí mismo no coopera mucho para su total asimilación.

Por lo tanto, ahora nos proponemos efectuar algunas distinciones comparativas para facilitar el estudio.

Ámbito fáctico. Marina Mariani de Vidal establece que la ley respectiva responde a una finalidad social: que los innumerables y generalmente humildes adquirentes arriben a la propiedad de la vivienda, que muchas veces construyeron con grandes sacrificios. Con ello brinda una característica nodal a la definición misma de este instituto, pues a diferencia de los ya analizados —como usucapión o vacancia administrativa, que también suelen orientarse a la satisfacción del déficit habitacional—, aquí es el propio particular el que debe tomar la iniciativa.

Utilidad. Se trata de un régimen implementado por el Estado —por tanto, de tipo administrativo—, a instancias del propio particular. Ello roza un poco la hipótesis de la presente tesis, por cuanto se presume que si el particular llega a lograr mayores certezas en su ocupación, seguramente realizará mejores construcciones y, por ende, representaría una aproximación al ideal de vivienda digna.

Diferenciaciones. A menudo suele confundirse con el instituto de la prescripción adquisitiva de inmuebles, pues también se encuentra implícito un cierto ejercicio de la posesión con la finalidad específica de vivienda única y permanente.

No obstante, apenas se desmenuza la ley, es claro que se diferencia de la usucapión administrativa, pues aquí los beneficiarios pueden ser personas cercanas y convivientes al poseedor propiamente dicho, mientras que en la usucapión administrativa el beneficiado directo es el Estado, y en la usucapión judicial, el poseedor del fundo (que hasta tiene la posibilidad de acceder y/o unificar la posesión de su antecesor).

Aunque hay que reconocer que la usucapión tiene, también, una finalidad de bien común, en tanto es una buena manera de evitar el estancamiento de los bienes, desalentando comportamientos negligentes en el ejercicio del derecho real.

Al decir del académico Dr. Pablo María Corna, se castiga a los titulares que abandonan ciertos bienes materiales, buscando que estos vuelvan al circuito económico; pero la usucapión no está dirigida de manera exclusiva a la vivienda única y permanente, pues abarca a todos los derechos reales que se ejercen con la posesión, más allá del dominio, y que son susceptibles de prescribirse.

Operatividad. El sistema de la ley nacional, debe decirse, se aplica para fundos construidos, puesto que ello se infiere cuando la norma exige que se trate de la posesión de un fundo destinado a vivienda única y permanente, y cuya valuación no sobrepase lo que bien podría llamarse un estándar modesto (el decreto bonaerense 2815/96, al igual que la ley 26.493, establecía que el valor no podía superar los $80.000).

Los legitimados e interesados (el poseedor originario, su familia y/o convivientes, sucesores) deben acreditar la posesión pública, pacífica y continua por un lapso mínimo de tres años anteriores al 1/1/2009 (modificada a instancias de la ley 26.493; originariamente era el 1/1/1992).

Aquí tanto la ley como las diferentes reglamentaciones no arrojan mucha claridad al tema, pues la 24.374 establece la realización de una declaración jurada por parte del interesado respecto de los extremos útiles y necesarios.

En la mayoría de las jurisdicciones se prevén institutos municipalizados de tierras donde puede encaminarse este tipo de procedimiento administrativo.

Las usucapiones administrativas

Ámbito normativo. Principalmente mediante las leyes 24.320 (provincia de Buenos Aires) y 20.396 (Nación), el Estado nacional, provincial y los municipios, mediante un proceso administrativo, pueden «autoescriturarse» inmuebles mediante la posesión veinteañal —permitiéndome apostillar aquel término como una mejor forma de adelantar casi todo el desarrollo que se efectuará en el futuro—.

Es una institución administrativa contemplada en casi todas las provincias (al efecto, ley provincial 12.115 y Decreto Provincial 5050/77 de la Provincia de Santa Fe, por ejemplo), las que indefectiblemente deberán observar los lineamientos del sistema jurídico nacional.

Ámbito fáctico. Principalmente se trata de regularizar considerables extensiones de tierra que, durante mucho tiempo, si bien son de propiedad particular, estuvieron afectadas a usos de dependencias públicas.

Estos inmuebles suelen, luego de titularse en favor del Estado, ser afectados a construcciones de viviendas o bien adjudicados a particulares que califiquen en la situación social requerida.

Utilidad. Resulta una herramienta administrativa que, si bien ha recibido muchas críticas desde lo jurídico, ha posibilitado numerosas soluciones de vivienda a los individuos, incluso en situaciones de dominio público confuso o incierto.

Diferenciaciones. Principalmente, a diferencia de la usucapión judicial (o tradicional), presenta grandes contrastes, como ser que aquí el Estado (mediante su poder administrativo) es quien efectúa el procedimiento y, al mismo tiempo, el destinatario de la titularidad registral.

Los requisitos de fondo (por ejemplo, el temporal veinteañal) se considera que deben ajustarse a los contemplados en la normativa civil de fondo.

Operatividad. En honor a la sintaxis, bien podría decirse que, de manera necesaria, deben observarse los siguientes pasos elementales:

• Detección del inmueble. Estudio de dominio.
• Previo al inicio del procedimiento, es importante que se implemente una instancia formal de identificación de beneficiarios/as de la regularización.
• Informes y documentación respaldatoria.
• Plano de mensura.
• Cesión de derechos posesorios.
• Citación al titular registral.
• Acto administrativo declaratorio.
• Escrituración y registro.
• Titulación individual.

La usucapión judicial

Ámbito jurídico. Nuestro CCyCN establece los parámetros fundamentales, principalmente los llamados requisitos de fondo, mientras que los digestos procesales contienen las normas relevantes en el mentado juicio de usucapión.

Así, es de notar, por ejemplo, los artículos 1897, 1898, 1899 y concordantes y siguientes del CCyCN, como también la llamada ley catastral 14.159 (arts. 23 y ss.).

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Ámbito fáctico. Es utilizada tanto para adquirir derechos reales principales ejercibles por la posesión, como también para regularizar situaciones de compra (por ejemplo, mediante boletos de compraventa) en donde hubo alguna irregularidad, vicio y/o imposibilidad para el camino hacia la escrituración.

Aun la llamada usucapión breve tiene un efecto purgatorio, por cuanto opera regularizando aquellas situaciones donde en el acto de escrituración hubieren estado presentes vicios no detectados por el notario interviniente (verbigracia: falta de capacidad del transmitente).

Utilidad. Resulta una herramienta jurídica que permite no solo la adquisición, sino también, a veces, la purga de vicios e incluso la defensa ante situaciones de posible pedido de restitución de un inmueble (el caso de juicios de reivindicación o desalojo, cuando se interpone la usucapión como modo de defensa).

Diferenciaciones. Por lógica elemental, nos remitimos a lo dicho en las diferenciaciones de las usucapiones administrativas.

Operatividad. Importa un verdadero procedimiento judicial donde deben hallarse reunidos requisitos formales y sustanciales, y principalmente se espera la conclusión mediante el dictado de una sentencia de tipo declarativo (pues la usucapión se configura fuera de cualquier registro y juicio).

Resulta de especial relevancia la debida citación al titular registral del inmueble o bien a sus derechohabientes.

Vacancia administrativa

Ámbito normativo. En el ámbito bonaerense, la Ley 9533/80, precisamente en su artículo 4, incluye en el dominio privado de los Estados (provincial y municipal) los inmuebles por dominio eminente o vacancia, haciendo referencia al anterior artículo 2342, incisos 1 y 3, del Código derogado, el cual a su vez disponía sobre los bienes que carecieran de otro dueño, los vacantes y los mostrencos, y los de las personas que fallecían sin dejar otro heredero. Similares disposiciones existen en casi todas las provincias del país.

El actual artículo 236 del CCyCN mantiene solo los carentes de dueño, aunque en su inciso final se refiere a todos los adquiridos por el Estado a cualquier título, por lo que bien pueden considerarse incluidos, entonces, los restantes.

Una gran cantidad de jurisdicciones locales prevén ordenanzas específicas para tal operatoria.

Ámbito fáctico. Este tipo de operatoria administrativa tiende a dar soluciones a una gran cantidad de municipios del país ante el abandono material de una gran cantidad de inmuebles que ponen en peligro a los demás miembros de una comunidad determinada.

Utilidad. Posibilita la entrega de una especie de tenencia de esta clase de inmuebles a particulares que, precisamente, deberán comportarse diligentemente, amén de pagar los tributos respectivos.

Cabe aclarar que solo importa, desde el primer momento, una modificación en la situación de hecho antes imperante, a fin de poner coto a la situación de abandono material antes comentada, sin implicar adquisición de dominio alguno por parte del beneficiario, quien deberá en el futuro, y si reúne los requisitos, impetrar la usucapión judicial.

Diferenciaciones. Respecto, por ejemplo, de la mentada regularización dominial, aquí el beneficiario no guarda ninguna relación previa con el inmueble en cuestión, ni tampoco obtiene el derecho de propiedad.

De alguna manera, y dejando a salvo las discordancias técnico-jurídicas del caso, se asimila a recibir un inmueble, ingresando al mismo de manera pacífica y, por tanto, en el futuro la posesión consecuente jamás podría ser reputada de viciosa (artículo 1921 CCyCN).

Operatividad. Se trata también de un procedimiento de tipo administrativo, el cual indica como conveniente un asesoramiento letrado previo. Se prevé también la citación al titular registral de los fundos y la publicación de edictos pertinentes.

Incluso también sería factible el enarbolamiento de una acción declarativa de vacancia a instancia de cualquier particular, cosa que se tratará con mayor profundidad en venideras publicaciones.

Escrituración social

Ámbito normativo. En la mayoría de las jurisdicciones provinciales se cuenta con leyes y/o decretos que prevén este tipo de operatorias, inclusive en el ámbito nacional.

Un claro ejemplo de lo anterior lo constituye la ley 27.453, que amplió la competencia de la Escribanía a todos los actos notariales en que sea requerida su actuación en virtud de un interés social. Esta norma permite que la Escribanía General pueda prestar su servicio en todos aquellos casos en los que, por la situación socioeconómica de los adquirentes, no sea posible la intervención de escribanos de registro.

Ámbito fáctico. Suele aplicarse a todos aquellos casos en que se ha adquirido mediante boleto de compraventa de manos de quien era titular registral del inmueble, pero en los que, por dificultades materiales y a veces también jurídicas, y otras veces (la mayoría) por obstáculos económicos, se dificulta la escrituración tradicional (o notarial).

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Utilidad. La escrituración social es una herramienta que permite acceder al título de propiedad a los sectores de la población con menos recursos, y constituye una de las herramientas con las que cuenta el Estado para garantizar el derecho a la vivienda.

La Escribanía General de Gobierno, por medio de programas específicos de escrituración, permite realizar este trámite de manera totalmente gratuita.

Además, en algunas jurisdicciones es posible proteger las viviendas de embargos o ejecuciones, afectando el título de propiedad al Régimen de Protección de la Vivienda.

Diferenciaciones. Suele confundirse con la operatoria de la regularización dominial, por cuanto presenta algunas similitudes.

No obstante lo anterior, y fundamentalmente, el posible beneficiario de un plan de escrituración social, a diferencia del beneficiario de la regularización dominial, cuenta con todos los elementos jurídicos para poder escriturar de la manera tradicional.

Operatividad. Como requisitos suelen solicitarse los siguientes:

• Original y fotocopia firmados del boleto de compraventa y sucesiones (en caso de existir).
• Formulario de autorización del vendedor/a para escriturar.
• Formularios con los datos personales de compradores/as, vendedores/as y apoderados/as.
• Fotocopia de los D.N.I. de compradores/as, vendedores/as y apoderados/as.
• CUIT/CUIL/CDI, según corresponda, del comprador/a, vendedor/a y apoderado/a (si hubiese).
• Fotocopia de la escritura anterior (la que está a nombre del vendedor/a).
• Certificado de cancelación de deuda expedido por el vendedor/a.
• Si el inmueble se ha originado por subdivisión posterior al título de propiedad, presentar una copia del plano y fotocopia de un impuesto de ARBA o constancia de valuación fiscal.

Dr. Antonio Martín Grilli. Abogado (UNMDP). Doctor en Derecho (UKA). Posdoctor en Derecho (Universidad de Bolonia). Miembro del Instituto de Derecho Registral y Notarial (CPACF). Profesor asociado de Derecho Romano (UFASTA).

Antecedentes del Dr. Grilli

El Dr. Antonio Martín Grilli es Abogado (Universidad Mar del Plata), Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad John Fitzgerald Kennedy) Pos Doctor en Derecho (Universidad de Bolonia). Es miembro del Instituto de Derecho Registral y Notarial (CPACF) y Profesor de Derecho Romano (Universidad FASTA). Cuenta con más de 30 años de ejercicio profesional en los derechos reales inmobiliarios y es autor de libros técnicos reunidos en la Biblioteca de Derechos Reales.

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