Formas no judiciales de regularización de inmuebles: vías administrativas

Existen posibilidades de regularización de inmuebles, más allá de la llamada regularización dominial (comúnmente conocida como Ley Pierri), que comúnmente no son conocidas por los operadores judiciales y que en más de una oportunidad importan la única posibilidad con la que cuenta una persona para intentar lograr un poco más de seguridad en su derecho de propiedad.

La problemática social. Informalismo inmobiliario.

En primer lugar se impone, por lógica fundamental, desarrollar los alcances del término “regularización” para poder tener una cabal comprensión del objeto del presente artículo.

No resulta algo desconocido que ya desde hace por lo menos seis décadas, especialmente en nuestro continente, se comenzó a evidenciar un fenómeno que se dio a conocer como “informalismo inmobiliario”, caracterizado, entre varias cosas, por inmuebles no titularizados, ejercicios posesorios de larga data totalmente escindidos de derechos reales o personales, boletos de compraventa suscriptos por personas jurídicas extintas, adquisiciones a non domino, etc.

Por supuesto que esta idea no pretende de ninguna forma fomentar tales situaciones, ni mucho menos estimularlas, sino, y muy por el contrario, desarrollar las formas de regularizarlas.

Regularizar entonces debe entenderse como sinónimo de “formalizar”, y sucede que, precisamente, existen operatorias estatales que tienden a encaminarlas.

A los abogados, aun los que ejercen la profesión de manera liberal, nos corresponde asesorar en todos los casos la mejor solución posible en cada situación donde se involucran inmuebles, y sucede, precisamente, que no siempre confluyen los requisitos propios del proceso de escrituración judicial y, a veces, tampoco los de la usucapión.

📖 Bibliografía recomendada: Juicio de escrituración (teoría y práctica) y Prescripción adquisitiva y juicio de usucapión

A veces, según cada situación, resulta posible y admisible la usucapión judicial, y a ella accede un caso de compraventa inmobiliaria donde la escrituración no pudo llevarse exitosamente a cabo (verbigracia, la prescripción liberatoria de la obligación de escriturar). Así, en tales litigios, evidentemente la usucapión cumplirá también un rol de regularización o consolidación de un derecho preexistente.

La vivienda informal por autoconstrucción ha sido una tipología recurrente que ha ocupado el 32% del total de viviendas construidas en América Latina.

Esta es una tendencia histórica que representa espacialmente la desigualdad social propia de estas naciones. Si el espacio urbano se produce socialmente y es consecuencia de ciertos modos en que se desarrollan las relaciones sociales, la informalidad en la ciudad no es otra cosa más que una representación de la inequidad.

En otra escala, estos espacios producidos en condición de extrema escasez expresan cómo los pobladores toman decisiones sobre prioridades para las arquitecturas que se usarán, creando una habitabilidad mínima.

La comunidad académica orientada a la planificación y al diseño territorial puede aprender de las experiencias que surgen desde la informalidad de cara a influir en la política pública y contribuir a mejorar el bien común.

Por todo ello debe necesariamente entenderse que regularizar las situaciones inmobiliarias resulta una tarea extremadamente necesaria, pues mucho de lo que suceda después, en aras a la habitabilidad, dependerá de que se logre o no dicha finalidad.

De alguna manera la informalidad inmobiliaria cierra el acceso a otros tópicos sociales de no poca importancia: pues solo basta imaginar la imposibilidad de acceder al crédito hipotecario, la desvalorización de los fundos involucrados, la escasa inversión en edificación sobre un suelo considerado como “no muy seguro”, etc.

En definitivas y resumidas cuentas, los abogados debemos estar lo suficientemente formados para poder anticiparnos a la consulta concreta y así poder canalizar de manera eficiente la mejor solución a cada caso concreto.

Y en el sentido que venimos involucrando hasta el momento, y como supra lo anticipamos, este tema inevitablemente involucra varias herramientas del mentado derecho administrativo, perteneciente a su vez a la esfera del derecho público; por lo que suele ser un ámbito poco visitado por los distintos operadores jurídicos.

Aún más, desde hace ya algunas décadas cobraron notoriedad los llamados “derechos reales administrativos”, concebidos como aquellos poderes jurídicos especiales que recaen sobre bienes de dominio público, otorgando a particulares facultades de goce o explotación, regulados por el derecho público y no por el civil. Se caracterizan por su finalidad de servicio público, inmediatez sobre la cosa y la intervención de la administración pública.

Como de seguro a estas alturas se comprenderá, debe necesariamente procederse al estudio de los mismos, y precisamente la regularización de inmuebles tiene la virtud de conjugar el análisis de las normas del derecho privado y público.

Precisiones técnicas de la regularización

Debe aclararse que no en todos los casos posibles regularizar importa la escrituración de un inmueble determinado, pues en algunos casos representará, como un primer gran paso, legitimar una posesión ejercida.

Regularizar importa un concepto amplio y abierto, que de manera generalizada viene a significar poner en orden algo o ajustarlo a algo predeterminado.

Sabido es que en referencia a inmuebles importando cosas, es posible tanto el ejercicio de un poder material como un poder jurídico, o ambos poderes al mismo tiempo, sobre ellos.

En aquellas situaciones en que el ejercicio posesorio no deriva de algún derecho real o personal regularmente constituido —a las que se las suele denominar como situaciones de posesiones escindidas—, estas son calificadas como ilegítimas, precisamente por no estar amparadas en derecho alguno (fundamento: artículo 1916 CCCN), y se ven, por ello, privadas de ciertas bondades del ordenamiento jurídico, como ser la veda de recurrir para la defensa a acciones de tipo real.

📖 Bibliografía recomendada: Acciones reales (teoría y práctica)

Por ello, y por ejemplo, se impone también la necesidad de estudiar si algunas modalidades de tipo administrativo tienen como efecto, principal o secundario, el de legitimar el ejercicio posesorio; situación que, en caso de acontecer, necesariamente implicará entonces una forma más de regularización.

De alguna manera regularizar vendría a importar el extremo contrario a la informalización, y, entonces, concretar una definición de esta última colaboraría a la significación de la primera.

Se reconoce que la informalidad constituye un porcentaje significativo de las grandes ciudades latinoamericanas, que oscila entre un décimo y un tercio del total de residencias urbanas.

Un aspecto clave de la informalidad es la carencia de un título de jure o formal, si bien muchos residentes urbanos se sienten seguros con solo tener derechos de propiedad de facto adquiridos por prácticas consuetudinarias.

Los residentes de asentamientos informales desarrollados en suelos privados a menudo cuentan con un boleto de compraventa o documento similar, de manera que estas propiedades se compran y venden regularmente.

La informalidad se puede atribuir a muchas causas, tales como un bajo nivel de ingresos, un planeamiento urbano poco realista, carencia de suelos con acceso a servicios públicos y/o viviendas de interés social, y un sistema legal disfuncional.

La informalidad provoca unos costos muy elevados para sus residentes, como una tenencia precaria, falta de servicios públicos, discriminación por parte del resto de la población, peligros ambientales y de salud, y derechos civiles no equitativos.

También genera un alto costo directo para los gobiernos locales, que deben adoptar programas de mejoras, además de una cantidad sustancial de costos indirectos que surgen del impacto de la informalidad en el terreno de la salud pública, de la violencia criminal y de otros problemas sociales asociados.

Y a pesar de lo que comúnmente se cree, no solo se hallan inmersos en este fenómeno de “informalismo inmobiliario” los sectores socialmente menos aventajados, sino que, a menudo, también clases obreras con ingresos económicos regulares.

Ha existido en muchos países de nuestro continente, por ejemplo, situaciones de empresas loteadoras de grandes extensiones fundiarias recaídas en procesos falenciales de larga duración, importando ello que en el ínterin del devenir de los años, un gran número de personas se hallaron inmersas en situaciones de informalismo inmobiliario.

Por ello es que sostenemos que el término “informalismo” debe ser un concepto neutro, descriptivo, que solo explicita una situación concreta de un sujeto determinado en un momento específico; sin calificar a los sujetos implicados.

El adquirente en una operatoria a non domino, por ejemplo, se halla en una situación de informalismo inmobiliario, mas ello solo denota que no se han cumplido los requisitos de la ley; mas poco y nada nos dice sobre responsabilidades o causalidades.

De manera semejante, la regularización inmobiliaria, entonces, importa el ajustamiento de una situación inmobiliaria concreta a determinados requisitos legales exigidos, pudiendo desembocar, según cada caso, en la legitimación de una situación posesoria escindida o el logro de la constitución de un derecho real, título de por medio.

La preeminencia del derecho público

Como ya algo se anticipó, existen variantes de tipo administrativa que permiten la regularización de inmuebles, y ellas, por sí mismas, cabe situarlas en la esfera del Derecho Público.

Se ha dicho que el derecho público se distingue del derecho privado en que en el primero se trata de relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares, o entre entes estatales entre sí.

Esto es así al menos en nuestro derecho nacional, donde no hay actividad estatal que se halle sometida única y exclusivamente a normas de derecho común. Cuando tales normas se aplican al Estado, están siempre modificadas o interconectadas con normas de derecho público, de forma tal que se integran al complejo normativo del derecho público.

Ello ha llegado a ser así debido a que generalmente, toda vez que el legislador o el juez ha considerado una relación jurídica establecida entre el Estado y otro sujeto de derecho, se han inclinado a dar soluciones particulares antes que aplicar al pie de la letra la legislación común.

Una consecuencia de eso es que en el derecho público hay a menudo una relación de subordinación, porque se le confiere al Estado una cierta superioridad jurídica sobre el particular, un número de atribuciones superior a los derechos individuales del habitante. A diferencia del derecho privado, en que es más frecuente la coordinación (los sujetos se encuentran allí en un plano de cierta igualdad).

Esa diferencia de régimen tiene por raíz sociológica que tales relaciones afectan respectivamente el “interés público”, colectivo, o el “interés privado”, individual.

Casi a la par del anterior, o mejor dicho dentro de la esfera del Derecho Público, hallamos el llamado Derecho Administrativo, concebido como la rama del derecho que estudia la organización, deberes y funciones del Estado y de sus instituciones, en especial las atribuciones del poder ejecutivo. Su nombre proviene del latín ministrare (“manejar los asuntos comunes”).

El derecho administrativo está vinculado a la Administración Pública como campo de estudio. Además tiene nexos teóricos y prácticos con disciplinas como la sociología, la economía, la psicología, las ciencias políticas y otras ramas del derecho como el penal, constitucional e internacional.

En su observación de todo lo referente al manejo del Estado, el derecho administrativo sostiene siempre un objetivo doble: el de garantizar la eficacia de la administración pública y los diversos procesos involucrados, así como la protección de los derechos de los particulares en sus relaciones con ella.

Las normas de Derecho Privado son, pues, las que tienen por destinatario a todos los sujetos en general, aunque algunas de ellas sólo puedan ser aplicables a las personas físicas (por ejemplo, las que regulan el nacimiento o las relaciones familiares); y normas de Derecho público, las que presuponen siempre como destinatario al Estado o a las Administraciones Públicas, como sujetos de Derecho.

El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho público común y general, el verdadero Derecho público, de cuya concepción tradicional, en puridad, habría que excluir aquellas ramas del Derecho que están por encima del Derecho público y del privado.

Así ocurre, en primer lugar, con el Derecho legislativo, es decir, aquella parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas; todo lo cual constituye el contenido fundamental del Derecho Constitucional.

Las variantes de índole administrativa

Cabe advertir que, en muchas situaciones, esa preeminencia de las normas del derecho público marca grandes diferencias con herramientas similares del derecho privado.

Así, y solo a modo ejemplificativo, puede ello aplicarse a las usucapiones judiciales y a las de tipo administrativa.

Sabiendo que el instituto de la usucapión —o también llamada prescripción adquisitiva del dominio de inmuebles— en muchos casos puede cumplir con la función regularizadora (sobre todo en todas aquellas situaciones derivadas de compraventas o transmisiones jurídicamente defectuosas), y que la misma es de naturaleza civil, cabe ocuparnos de las derivadas del derecho administrativo.

Asimismo, como ya lo aclaramos, no todas las variantes del Derecho Público importan la titularización de inmuebles, sino, más bien, legitimación de las posesiones.

En ambos casos anteriores, estamos convencidos de que resulta innegable el efecto regularizador y su consecuente beneficio social.

Así entonces, cabe mencionar la regularización dominial (ley 24.374, conocida como «Ley Pierri»), las usucapiones administrativas (ley nacional 21.477 y modificatorias), los procedimientos de vacancia administrativa, como también programas de escrituraciones sociales (que principalmente la mayoría de las jurisdicciones provinciales suelen preverlas).

Sin embargo de lo anterior, cabe aclarar que aun aquellas modalidades que implican la titularización del inmueble no replican las exigencias o requisitos de la institución símil correspondiente al Derecho Civil.

En algunas de ellas, como el caso de la regularización dominial, no se exige acreditación de una posesión animus domini, sino una habitabilidad en un tramo temporal determinado.

En otras, como el caso de las usucapiones administrativas, el mismo beneficiario tramita y sustancia el mismo procedimiento que culminará con la titularización en favor del Estado de los fundos involucrados.

En resumidas cuentas, si comparamos la mayoría de las regulaciones consecuentes con las normas del derecho civil que reglan institutos similares, francamente, encontraremos graves contrastes y hasta, a primera vista, irregularidades.

Por ello cabe preguntarse si el fin social o utilidad pública puede justificar el apartamiento de normas tan prístinas y básicas del derecho civil, o bien, también y por el contrario, resultan vicios totalmente atacables mediante la vía judicial.

Usualmente recibe la calificación de pública la utilidad, directa o indirectamente, lo que aprovecha a la generalidad de las personas que integran la colectividad nacional, sin que ninguna pueda ser privada de ella, en cuanto representa un bien común de naturaleza material o moral. El concepto de utilidad pública es sumamente interesante para resolver diversos casos como, por ejemplo, la expropiación forzosa.

Numerosos fallos han intentado explicar este meollo neural argumentando, fundamentalmente, la relatividad de los derechos y la limitación de los mismos mediante una regulación razonable.

Corolario

Los recientes movimientos y tendencias sociales en nuestro país y continente exigen que los abogados y demás operadores jurídicos empecemos a fijar la vista en estas nuevas formas de regularización inmobiliaria, principalmente porque cada vez nos llegan a consulta estas temáticas y también porque en los últimos tiempos los inmuebles no regularizados comenzaron a ser objeto de transmisiones.

Cada vez más, las consultas jurídicas inmobiliarias nos solicitan a los abogados consejos para instrumentar de la mejor forma posible la transmisión sobre inmuebles en situación informal, y por ende, cada vez más, los abogados debemos conocer estas posibilidades administrativas de regularización y muchas veces, inclusive, acompañar la tramitación o procedimiento administrativo respectivo.

Cuando los remedios judiciales tradicionales, como la usucapión o escrituración, no resultan procedentes, principalmente por falta de algún requisito, las herramientas administrativas pueden ser una solución.

En próximos artículos nos ocuparemos de cada una de estas herramientas regularizadoras, abordando los tópicos más vitales.

Antecedentes del Dr. Grilli

El Dr. Antonio Martín Grilli es Abogado (Universidad Mar del Plata), Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad John Fitzgerald Kennedy) Pos Doctor en Derecho (Universidad de Bolonia). Es miembro del Instituto de Derecho Registral y Notarial (CPACF) y Profesor de Derecho Romano (Universidad FASTA). Cuenta con más de 30 años de ejercicio profesional en los derechos reales inmobiliarios y es autor de libros técnicos reunidos en la Biblioteca de Derechos Reales.

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